“中國信托業(yè)宏觀發(fā)展研究”系列報告之三
來源：www.beiwo888.cn 時間：2004-08-06
——信托業(yè)監(jiān)管：重在體系構(gòu)建
一、有序金融市場與信托監(jiān)管
自2002年7月“一法兩規(guī)”正式頒布實施至今，重生后的中國信托業(yè)已經(jīng)走過兩年歷程，其間不斷涌現(xiàn)的新情況，對傳統(tǒng)的監(jiān)管模式提出了嚴峻的考驗。信托屬于金融市場的一個組成部分，因此需要從構(gòu)造一個有序的金融市場的角度，全面、系統(tǒng)、長遠考慮如何建立信托業(yè)監(jiān)管體系。一個有序的金融市場，主要包括法規(guī)制度建設(shè)、監(jiān)督管理、司法裁決、行業(yè)自律與從業(yè)機構(gòu)內(nèi)控等五大要素。
所謂監(jiān)管，就是在堅持市場運作的前提下，以矯正、改善市場機制為目的，政府對市場經(jīng)濟行為的干預(yù)。具體到金融監(jiān)管，要減少金融市場失靈，構(gòu)建金融市場秩序，保護投資者利益，促進公平競爭，實現(xiàn)金融資源優(yōu)化配置。信托監(jiān)管亦同此理。按照監(jiān)管主體劃分，可以分為政府部門監(jiān)管、投資者與社會公眾（包括媒體、獨立中介機構(gòu)等）監(jiān)督三種。由于中國歷史上形成的民眾對政府的依賴性傳統(tǒng)，政府監(jiān)管具有權(quán)威性、系統(tǒng)性、法制性特征，因此政府監(jiān)管也成為信托市場不二選擇。
歷史上對信托業(yè)的監(jiān)管，主要集中在淺層次的審批和問題的應(yīng)急處理等管理性功能上，忽略了在行業(yè)規(guī)劃、制度建設(shè)、配套政策、風(fēng)險管理、市場協(xié)調(diào)等方面的服務(wù)性功能，而這些恰恰是對信托業(yè)規(guī)范發(fā)展真正具有決定性價值的東西。經(jīng)驗表明，以前我國信托業(yè)長期定位不清、功能不明、發(fā)展方向不明確、制度設(shè)計不合理、管理混亂等問題與監(jiān)管不到位都有不同程度的關(guān)系。因此，建立一套適應(yīng)中國國情、符合信托業(yè)特色的監(jiān)管體系，是一項創(chuàng)造性的活動，必將對建立我國金融市場秩序，促進信托業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展產(chǎn)生意義深遠。
二、監(jiān)管理念與模式的再塑
要想建立全新的監(jiān)管體系，首先應(yīng)實行科學(xué)有效的監(jiān)管方式和手段。在分類管理的新形勢下，以往的監(jiān)管理念、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段和監(jiān)管體制已經(jīng)不能滿足信托業(yè)監(jiān)管的需要，應(yīng)當(dāng)加以進一步完善。
（一）監(jiān)管理念需要轉(zhuǎn)換
長期以來，“貓鼠”理論始終困惑著我國的金融監(jiān)管理念。結(jié)果是把金融監(jiān)管變成了金融管制，使得監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間缺乏平等對話的機制，缺乏信息溝通的渠道，形成不了解決問題的合力，導(dǎo)致信托業(yè)發(fā)展中早已存在的一些深層次問題被長期擱置，久拖不決。其實，信托從業(yè)者和信托監(jiān)管者都是信托市場的組織者，各自雖扮演不同的角色，承擔(dān)不同的職責(zé)，但是，共同的目標(biāo)是一致的，就是建立和維持一個公平、有序和有效的信托市場。因此，應(yīng)及時轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念, 制定與信托業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)督管理原則，改變監(jiān)管手段，引導(dǎo)公司開展規(guī)范的信托業(yè)務(wù)，并幫助信托機構(gòu)建立有效的內(nèi)控機制，最終形成激勵共容的良性循環(huán) 。
（二）監(jiān)管重心需要轉(zhuǎn)變
對信托業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容，其重心應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)以下三個并重：
一是機構(gòu)審批與業(yè)務(wù)監(jiān)管并重。以往對信托業(yè)的監(jiān)管相對缺少對業(yè)務(wù)方面的充分指導(dǎo)與監(jiān)督，使得信托業(yè)在業(yè)務(wù)發(fā)展方面存在的一些矛盾，比如業(yè)務(wù)規(guī)范與創(chuàng)新問題等，久拖不決。應(yīng)該說，業(yè)務(wù)模式問題始終是制約我國信托業(yè)發(fā)展的一個頸瓶。真正的信托業(yè)務(wù)對于我國的信托公司來說，還是一項全新的業(yè)務(wù)，其規(guī)范和發(fā)展不僅需要信托機構(gòu)的努力，更需要監(jiān)管部門的引導(dǎo)，對信托機構(gòu)的職能及其在金融體系中的地位加以確定，及時分析了解企業(yè)在運行中的風(fēng)險隱患，建立對經(jīng)營者有效的運行機制，引導(dǎo)公司開拓規(guī)范的信托業(yè)務(wù)，采取堵疏結(jié)合的形式解決其運行中的問題，這樣才能將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到業(yè)務(wù)指導(dǎo)上來。
二是合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險性監(jiān)管并重。風(fēng)險監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心，監(jiān)管機構(gòu)必須在合法合規(guī)的前提下指導(dǎo)企業(yè)將有些規(guī)定制度化。沒有制度化，就沒有企業(yè)運行的穩(wěn)定性。同時，在注重經(jīng)營效益性、流動性、安全性的前提下，指導(dǎo)企業(yè)制定規(guī)范的操作規(guī)程和經(jīng)營管理的各項規(guī)章制度，完善內(nèi)部控制制度，建立信托機構(gòu)內(nèi)部組織體制的控制、資金交易風(fēng)險控制、財會系統(tǒng)的控制、衍生工具交易的控制、管理信息系統(tǒng)的控制等各個環(huán)節(jié)的內(nèi)控機制，同時要建立建全風(fēng)險監(jiān)管的指標(biāo)體系。
三是機構(gòu)監(jiān)管與制度設(shè)計并重。我國信托業(yè)近來出現(xiàn)的一些問題原因是多方面的，既有市場和信托機構(gòu)自身的弊病，也有政策和制度的缺陷。制度建設(shè)應(yīng)是監(jiān)管的重要任務(wù)，從法人宣傳、市場規(guī)范、各種經(jīng)營交易規(guī)則，到內(nèi)部控制、風(fēng)險管理機制等各方面的制度設(shè)計工作都要組織專家逐一進行。以制度管理代替行政約束，信托機構(gòu)才能真正守法運行。
（三）監(jiān)管手段需要改變
首先，現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結(jié)合。以往的監(jiān)管多重現(xiàn)場檢查，忽略了持續(xù)性的非現(xiàn)場檢查。今后，應(yīng)當(dāng)更重視非現(xiàn)場檢查。其次，逐漸從行政管制過渡為依法實施監(jiān)管。在市場經(jīng)濟體系中，應(yīng)盡量少行政管制，多依賴法律手段。一切游戲規(guī)則都是在嚴格的法律規(guī)范框框內(nèi)制定和修改的，監(jiān)管部門只要檢查是否違反了游戲規(guī)則即可。第三是從集中檢查轉(zhuǎn)變?yōu)槔袡z查為主。除必要外，今后我國的信托監(jiān)管方式應(yīng)盡量避免集中的、運動式的檢查，主管部門應(yīng)加強日常監(jiān)控力度，根據(jù)信托業(yè)務(wù)建立相應(yīng)的監(jiān)控機制，受托人的一切信托活動都是在主管部門的視野范圍之內(nèi)，受到嚴格的監(jiān)督檢查。主管部門監(jiān)控的內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于風(fēng)險分析和控制方面，指導(dǎo)信托機構(gòu)調(diào)控信托的資產(chǎn)運用方向和信托機構(gòu)對信托財產(chǎn)運用的安全保障，強化對風(fēng)險的預(yù)測和控制。主管機構(gòu)應(yīng)定期檢查信托機構(gòu)各項管理制度的執(zhí)行情況、幫助其完善必備的內(nèi)控制度。通過檢查，及時了解和掌握信托機構(gòu)的經(jīng)營狀況、及時制定政策，采取有效措施，保障信托機構(gòu)的規(guī)范發(fā)展。
三、信托監(jiān)管體系構(gòu)建設(shè)想
一個有效、合理的監(jiān)管體系具有如下特征：市場發(fā)揮調(diào)節(jié)機制，優(yōu)化資源配置；制度健全；監(jiān)管主動、及時；公平競爭，優(yōu)勝劣汰，可以進入與退出市場，保持動態(tài)平衡；政府監(jiān)管與司法裁決、社會監(jiān)督等共同發(fā)揮作用；市場信息透明；投資者利益得到確實保護。
我國信托監(jiān)管體系的構(gòu)建應(yīng)著重從下述三個方面入手，即法律體系、監(jiān)管主體的行為方式和監(jiān)管主體組織結(jié)構(gòu)。
（一）法律體系。我國信托法律體系應(yīng)該涉及市場準(zhǔn)入與退出、信托公司經(jīng)營、信托業(yè)務(wù)三類。
首先對于市場準(zhǔn)入與退出方面，需要解決信托行業(yè)、信托機構(gòu)、營業(yè)信托、集合信托的概念定義，然后推動《信托業(yè)法》等法律的立法進程。同時為約束自身的監(jiān)管行為，應(yīng)制訂一個針對信托業(yè)的綱領(lǐng)性監(jiān)管規(guī)定。
其次，對于信托公司經(jīng)營方面，需要制訂信托公司法人治理準(zhǔn)則、高管任職資格審定、內(nèi)控制度等規(guī)章。
再次，對于信托業(yè)務(wù)方面，主要針對集合信托業(yè)務(wù)，制訂品種發(fā)行、銷售、異地經(jīng)營、關(guān)聯(lián)交易、信息披露、銀行信托專戶的設(shè)立與使用、信托業(yè)務(wù)文件格式標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章，配合有關(guān)主管部門制定信托財產(chǎn)登記制度及信托會計核算方法等。監(jiān)管部門可根據(jù)輕重緩急，分階段推動立法工作，對于市場準(zhǔn)入退出、信息披露等條令予以優(yōu)先考慮。
（二）監(jiān)管行為方式。它是依據(jù)法律法規(guī)，針對信托機構(gòu)的經(jīng)營活動所采取的態(tài)度、偏好與具體處理措施等。信托業(yè)監(jiān)管行為方式所應(yīng)依循的主要指導(dǎo)思想應(yīng)包括：
1、明確對信托業(yè)在我國金融市場中重要地位與作用的認識；
2、對依法監(jiān)管的認知，正確處理規(guī)范與發(fā)展的辯證關(guān)系；
3、及時判斷風(fēng)險，保持監(jiān)管政策的連貫性與執(zhí)行監(jiān)管的主動性和有效性；
4、兼顧事前與事中監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
正確的監(jiān)管指導(dǎo)思想，對于有效構(gòu)建信托監(jiān)管體系具有重要意義。
（三）監(jiān)管主體組織結(jié)構(gòu)。主要包括機構(gòu)設(shè)置與職責(zé)分工、人員編制等。歷史經(jīng)驗表明，我國信托監(jiān)管組織體系設(shè)置的欠缺，是導(dǎo)致信托監(jiān)管效率低下的直接原因和關(guān)鍵因素。
長期以來，我國信托監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的層次過低，直接導(dǎo)致信托監(jiān)管機構(gòu)難以樹立起監(jiān)管權(quán)威，監(jiān)管力量分散，監(jiān)管功能弱化。在信托業(yè)鼎盛時期，信托業(yè)是除銀行之外資產(chǎn)規(guī)模最大，從業(yè)人員最多的非銀金融機構(gòu)，而當(dāng)時相應(yīng)的監(jiān)管組織規(guī)模和層次與信托業(yè)的歷史地位卻極不相稱和匹配，這無疑是我國信托業(yè)發(fā)展歷程中風(fēng)險迭出的重要導(dǎo)因之一，同時也與證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)分設(shè)后所呈現(xiàn)出的機構(gòu)設(shè)置層次和規(guī)模形成極大的反差。2003年中國銀監(jiān)會正式成立后，信托業(yè)的直接監(jiān)管機構(gòu)仍僅由非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管部所屬監(jiān)管處負責(zé)。一年多的實踐表明，因為信托業(yè)與金融租賃、企業(yè)集團財務(wù)公司、汽車金融公司等業(yè)務(wù)經(jīng)營與監(jiān)管差異較大，監(jiān)管主體現(xiàn)有的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置已難以適應(yīng)目前信托業(yè)快速發(fā)展的監(jiān)管要求。由此導(dǎo)致信托監(jiān)管部門對信托行業(yè)宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和管理的功能受到很大的局限，同時，由于機構(gòu)設(shè)置的層次較低，監(jiān)管規(guī)模和人員力量過小，可有效支配的資源有限，進而監(jiān)管權(quán)威受到挑戰(zhàn)，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)雖然發(fā)現(xiàn)了問題，卻難以或無力及時解決問題的尷尬局面。因此，應(yīng)在適當(dāng)時機單獨設(shè)立信托監(jiān)管部門，大幅提升信托監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的層次，增加監(jiān)管人員的規(guī)模，加強對監(jiān)管人員的專業(yè)培訓(xùn)。同時對于監(jiān)管中新事務(wù)的處理，可事先邀請信托公司、協(xié)會、社會獨立研究機構(gòu)等參與論證和研究。
（課題組成員：王連洲 陳雨露 周小明 邢成 曹華 鐘向春 程衛(wèi)東 李招軍 邱翼 鄧舉功
孟輝）
一、有序金融市場與信托監(jiān)管
自2002年7月“一法兩規(guī)”正式頒布實施至今，重生后的中國信托業(yè)已經(jīng)走過兩年歷程，其間不斷涌現(xiàn)的新情況，對傳統(tǒng)的監(jiān)管模式提出了嚴峻的考驗。信托屬于金融市場的一個組成部分，因此需要從構(gòu)造一個有序的金融市場的角度，全面、系統(tǒng)、長遠考慮如何建立信托業(yè)監(jiān)管體系。一個有序的金融市場，主要包括法規(guī)制度建設(shè)、監(jiān)督管理、司法裁決、行業(yè)自律與從業(yè)機構(gòu)內(nèi)控等五大要素。
所謂監(jiān)管，就是在堅持市場運作的前提下，以矯正、改善市場機制為目的，政府對市場經(jīng)濟行為的干預(yù)。具體到金融監(jiān)管，要減少金融市場失靈，構(gòu)建金融市場秩序，保護投資者利益，促進公平競爭，實現(xiàn)金融資源優(yōu)化配置。信托監(jiān)管亦同此理。按照監(jiān)管主體劃分，可以分為政府部門監(jiān)管、投資者與社會公眾（包括媒體、獨立中介機構(gòu)等）監(jiān)督三種。由于中國歷史上形成的民眾對政府的依賴性傳統(tǒng)，政府監(jiān)管具有權(quán)威性、系統(tǒng)性、法制性特征，因此政府監(jiān)管也成為信托市場不二選擇。
歷史上對信托業(yè)的監(jiān)管，主要集中在淺層次的審批和問題的應(yīng)急處理等管理性功能上，忽略了在行業(yè)規(guī)劃、制度建設(shè)、配套政策、風(fēng)險管理、市場協(xié)調(diào)等方面的服務(wù)性功能，而這些恰恰是對信托業(yè)規(guī)范發(fā)展真正具有決定性價值的東西。經(jīng)驗表明，以前我國信托業(yè)長期定位不清、功能不明、發(fā)展方向不明確、制度設(shè)計不合理、管理混亂等問題與監(jiān)管不到位都有不同程度的關(guān)系。因此，建立一套適應(yīng)中國國情、符合信托業(yè)特色的監(jiān)管體系，是一項創(chuàng)造性的活動，必將對建立我國金融市場秩序，促進信托業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展產(chǎn)生意義深遠。
二、監(jiān)管理念與模式的再塑
要想建立全新的監(jiān)管體系，首先應(yīng)實行科學(xué)有效的監(jiān)管方式和手段。在分類管理的新形勢下，以往的監(jiān)管理念、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段和監(jiān)管體制已經(jīng)不能滿足信托業(yè)監(jiān)管的需要，應(yīng)當(dāng)加以進一步完善。
（一）監(jiān)管理念需要轉(zhuǎn)換
長期以來，“貓鼠”理論始終困惑著我國的金融監(jiān)管理念。結(jié)果是把金融監(jiān)管變成了金融管制，使得監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間缺乏平等對話的機制，缺乏信息溝通的渠道，形成不了解決問題的合力，導(dǎo)致信托業(yè)發(fā)展中早已存在的一些深層次問題被長期擱置，久拖不決。其實，信托從業(yè)者和信托監(jiān)管者都是信托市場的組織者，各自雖扮演不同的角色，承擔(dān)不同的職責(zé)，但是，共同的目標(biāo)是一致的，就是建立和維持一個公平、有序和有效的信托市場。因此，應(yīng)及時轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念, 制定與信托業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)督管理原則，改變監(jiān)管手段，引導(dǎo)公司開展規(guī)范的信托業(yè)務(wù)，并幫助信托機構(gòu)建立有效的內(nèi)控機制，最終形成激勵共容的良性循環(huán) 。
（二）監(jiān)管重心需要轉(zhuǎn)變
對信托業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容，其重心應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)以下三個并重：
一是機構(gòu)審批與業(yè)務(wù)監(jiān)管并重。以往對信托業(yè)的監(jiān)管相對缺少對業(yè)務(wù)方面的充分指導(dǎo)與監(jiān)督，使得信托業(yè)在業(yè)務(wù)發(fā)展方面存在的一些矛盾，比如業(yè)務(wù)規(guī)范與創(chuàng)新問題等，久拖不決。應(yīng)該說，業(yè)務(wù)模式問題始終是制約我國信托業(yè)發(fā)展的一個頸瓶。真正的信托業(yè)務(wù)對于我國的信托公司來說，還是一項全新的業(yè)務(wù)，其規(guī)范和發(fā)展不僅需要信托機構(gòu)的努力，更需要監(jiān)管部門的引導(dǎo)，對信托機構(gòu)的職能及其在金融體系中的地位加以確定，及時分析了解企業(yè)在運行中的風(fēng)險隱患，建立對經(jīng)營者有效的運行機制，引導(dǎo)公司開拓規(guī)范的信托業(yè)務(wù)，采取堵疏結(jié)合的形式解決其運行中的問題，這樣才能將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到業(yè)務(wù)指導(dǎo)上來。
二是合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險性監(jiān)管并重。風(fēng)險監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心，監(jiān)管機構(gòu)必須在合法合規(guī)的前提下指導(dǎo)企業(yè)將有些規(guī)定制度化。沒有制度化，就沒有企業(yè)運行的穩(wěn)定性。同時，在注重經(jīng)營效益性、流動性、安全性的前提下，指導(dǎo)企業(yè)制定規(guī)范的操作規(guī)程和經(jīng)營管理的各項規(guī)章制度，完善內(nèi)部控制制度，建立信托機構(gòu)內(nèi)部組織體制的控制、資金交易風(fēng)險控制、財會系統(tǒng)的控制、衍生工具交易的控制、管理信息系統(tǒng)的控制等各個環(huán)節(jié)的內(nèi)控機制，同時要建立建全風(fēng)險監(jiān)管的指標(biāo)體系。
三是機構(gòu)監(jiān)管與制度設(shè)計并重。我國信托業(yè)近來出現(xiàn)的一些問題原因是多方面的，既有市場和信托機構(gòu)自身的弊病，也有政策和制度的缺陷。制度建設(shè)應(yīng)是監(jiān)管的重要任務(wù)，從法人宣傳、市場規(guī)范、各種經(jīng)營交易規(guī)則，到內(nèi)部控制、風(fēng)險管理機制等各方面的制度設(shè)計工作都要組織專家逐一進行。以制度管理代替行政約束，信托機構(gòu)才能真正守法運行。
（三）監(jiān)管手段需要改變
首先，現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結(jié)合。以往的監(jiān)管多重現(xiàn)場檢查，忽略了持續(xù)性的非現(xiàn)場檢查。今后，應(yīng)當(dāng)更重視非現(xiàn)場檢查。其次，逐漸從行政管制過渡為依法實施監(jiān)管。在市場經(jīng)濟體系中，應(yīng)盡量少行政管制，多依賴法律手段。一切游戲規(guī)則都是在嚴格的法律規(guī)范框框內(nèi)制定和修改的，監(jiān)管部門只要檢查是否違反了游戲規(guī)則即可。第三是從集中檢查轉(zhuǎn)變?yōu)槔袡z查為主。除必要外，今后我國的信托監(jiān)管方式應(yīng)盡量避免集中的、運動式的檢查，主管部門應(yīng)加強日常監(jiān)控力度，根據(jù)信托業(yè)務(wù)建立相應(yīng)的監(jiān)控機制，受托人的一切信托活動都是在主管部門的視野范圍之內(nèi)，受到嚴格的監(jiān)督檢查。主管部門監(jiān)控的內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于風(fēng)險分析和控制方面，指導(dǎo)信托機構(gòu)調(diào)控信托的資產(chǎn)運用方向和信托機構(gòu)對信托財產(chǎn)運用的安全保障，強化對風(fēng)險的預(yù)測和控制。主管機構(gòu)應(yīng)定期檢查信托機構(gòu)各項管理制度的執(zhí)行情況、幫助其完善必備的內(nèi)控制度。通過檢查，及時了解和掌握信托機構(gòu)的經(jīng)營狀況、及時制定政策，采取有效措施，保障信托機構(gòu)的規(guī)范發(fā)展。
三、信托監(jiān)管體系構(gòu)建設(shè)想
一個有效、合理的監(jiān)管體系具有如下特征：市場發(fā)揮調(diào)節(jié)機制，優(yōu)化資源配置；制度健全；監(jiān)管主動、及時；公平競爭，優(yōu)勝劣汰，可以進入與退出市場，保持動態(tài)平衡；政府監(jiān)管與司法裁決、社會監(jiān)督等共同發(fā)揮作用；市場信息透明；投資者利益得到確實保護。
我國信托監(jiān)管體系的構(gòu)建應(yīng)著重從下述三個方面入手，即法律體系、監(jiān)管主體的行為方式和監(jiān)管主體組織結(jié)構(gòu)。
（一）法律體系。我國信托法律體系應(yīng)該涉及市場準(zhǔn)入與退出、信托公司經(jīng)營、信托業(yè)務(wù)三類。
首先對于市場準(zhǔn)入與退出方面，需要解決信托行業(yè)、信托機構(gòu)、營業(yè)信托、集合信托的概念定義，然后推動《信托業(yè)法》等法律的立法進程。同時為約束自身的監(jiān)管行為，應(yīng)制訂一個針對信托業(yè)的綱領(lǐng)性監(jiān)管規(guī)定。
其次，對于信托公司經(jīng)營方面，需要制訂信托公司法人治理準(zhǔn)則、高管任職資格審定、內(nèi)控制度等規(guī)章。
再次，對于信托業(yè)務(wù)方面，主要針對集合信托業(yè)務(wù)，制訂品種發(fā)行、銷售、異地經(jīng)營、關(guān)聯(lián)交易、信息披露、銀行信托專戶的設(shè)立與使用、信托業(yè)務(wù)文件格式標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章，配合有關(guān)主管部門制定信托財產(chǎn)登記制度及信托會計核算方法等。監(jiān)管部門可根據(jù)輕重緩急，分階段推動立法工作，對于市場準(zhǔn)入退出、信息披露等條令予以優(yōu)先考慮。
（二）監(jiān)管行為方式。它是依據(jù)法律法規(guī)，針對信托機構(gòu)的經(jīng)營活動所采取的態(tài)度、偏好與具體處理措施等。信托業(yè)監(jiān)管行為方式所應(yīng)依循的主要指導(dǎo)思想應(yīng)包括：
1、明確對信托業(yè)在我國金融市場中重要地位與作用的認識；
2、對依法監(jiān)管的認知，正確處理規(guī)范與發(fā)展的辯證關(guān)系；
3、及時判斷風(fēng)險，保持監(jiān)管政策的連貫性與執(zhí)行監(jiān)管的主動性和有效性；
4、兼顧事前與事中監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
正確的監(jiān)管指導(dǎo)思想，對于有效構(gòu)建信托監(jiān)管體系具有重要意義。
（三）監(jiān)管主體組織結(jié)構(gòu)。主要包括機構(gòu)設(shè)置與職責(zé)分工、人員編制等。歷史經(jīng)驗表明，我國信托監(jiān)管組織體系設(shè)置的欠缺，是導(dǎo)致信托監(jiān)管效率低下的直接原因和關(guān)鍵因素。
長期以來，我國信托監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的層次過低，直接導(dǎo)致信托監(jiān)管機構(gòu)難以樹立起監(jiān)管權(quán)威，監(jiān)管力量分散，監(jiān)管功能弱化。在信托業(yè)鼎盛時期，信托業(yè)是除銀行之外資產(chǎn)規(guī)模最大，從業(yè)人員最多的非銀金融機構(gòu)，而當(dāng)時相應(yīng)的監(jiān)管組織規(guī)模和層次與信托業(yè)的歷史地位卻極不相稱和匹配，這無疑是我國信托業(yè)發(fā)展歷程中風(fēng)險迭出的重要導(dǎo)因之一，同時也與證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)分設(shè)后所呈現(xiàn)出的機構(gòu)設(shè)置層次和規(guī)模形成極大的反差。2003年中國銀監(jiān)會正式成立后，信托業(yè)的直接監(jiān)管機構(gòu)仍僅由非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管部所屬監(jiān)管處負責(zé)。一年多的實踐表明，因為信托業(yè)與金融租賃、企業(yè)集團財務(wù)公司、汽車金融公司等業(yè)務(wù)經(jīng)營與監(jiān)管差異較大，監(jiān)管主體現(xiàn)有的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置已難以適應(yīng)目前信托業(yè)快速發(fā)展的監(jiān)管要求。由此導(dǎo)致信托監(jiān)管部門對信托行業(yè)宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和管理的功能受到很大的局限，同時，由于機構(gòu)設(shè)置的層次較低，監(jiān)管規(guī)模和人員力量過小，可有效支配的資源有限，進而監(jiān)管權(quán)威受到挑戰(zhàn)，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)雖然發(fā)現(xiàn)了問題，卻難以或無力及時解決問題的尷尬局面。因此，應(yīng)在適當(dāng)時機單獨設(shè)立信托監(jiān)管部門，大幅提升信托監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的層次，增加監(jiān)管人員的規(guī)模，加強對監(jiān)管人員的專業(yè)培訓(xùn)。同時對于監(jiān)管中新事務(wù)的處理，可事先邀請信托公司、協(xié)會、社會獨立研究機構(gòu)等參與論證和研究。
（課題組成員：王連洲 陳雨露 周小明 邢成 曹華 鐘向春 程衛(wèi)東 李招軍 邱翼 鄧舉功
孟輝）
(xintuo摘自中國證券報)