“中國信托業(yè)宏觀發(fā)展研究”系列報告之三
來源：www.beiwo888.cn 時間：2004-08-06
——信托業(yè)監(jiān)管：重在體系構建
一、有序金融市場與信托監(jiān)管
自2002年7月“一法兩規(guī)”正式頒布實施至今，重生后的中國信托業(yè)已經走過兩年歷程，其間不斷涌現(xiàn)的新情況，對傳統(tǒng)的監(jiān)管模式提出了嚴峻的考驗。信托屬于金融市場的一個組成部分，因此需要從構造一個有序的金融市場的角度，全面、系統(tǒng)、長遠考慮如何建立信托業(yè)監(jiān)管體系。一個有序的金融市場，主要包括法規(guī)制度建設、監(jiān)督管理、司法裁決、行業(yè)自律與從業(yè)機構內控等五大要素。
所謂監(jiān)管，就是在堅持市場運作的前提下，以矯正、改善市場機制為目的，政府對市場經濟行為的干預。具體到金融監(jiān)管，要減少金融市場失靈，構建金融市場秩序，保護投資者利益，促進公平競爭，實現(xiàn)金融資源優(yōu)化配置。信托監(jiān)管亦同此理。按照監(jiān)管主體劃分，可以分為政府部門監(jiān)管、投資者與社會公眾（包括媒體、獨立中介機構等）監(jiān)督三種。由于中國歷史上形成的民眾對政府的依賴性傳統(tǒng)，政府監(jiān)管具有權威性、系統(tǒng)性、法制性特征，因此政府監(jiān)管也成為信托市場不二選擇。
歷史上對信托業(yè)的監(jiān)管，主要集中在淺層次的審批和問題的應急處理等管理性功能上，忽略了在行業(yè)規(guī)劃、制度建設、配套政策、風險管理、市場協(xié)調等方面的服務性功能，而這些恰恰是對信托業(yè)規(guī)范發(fā)展真正具有決定性價值的東西。經驗表明，以前我國信托業(yè)長期定位不清、功能不明、發(fā)展方向不明確、制度設計不合理、管理混亂等問題與監(jiān)管不到位都有不同程度的關系。因此，建立一套適應中國國情、符合信托業(yè)特色的監(jiān)管體系，是一項創(chuàng)造性的活動，必將對建立我國金融市場秩序，促進信托業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展產生意義深遠。
二、監(jiān)管理念與模式的再塑
要想建立全新的監(jiān)管體系，首先應實行科學有效的監(jiān)管方式和手段。在分類管理的新形勢下，以往的監(jiān)管理念、監(jiān)管內容、監(jiān)管手段和監(jiān)管體制已經不能滿足信托業(yè)監(jiān)管的需要，應當加以進一步完善。
（一）監(jiān)管理念需要轉換
長期以來，“貓鼠”理論始終困惑著我國的金融監(jiān)管理念。結果是把金融監(jiān)管變成了金融管制，使得監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間缺乏平等對話的機制，缺乏信息溝通的渠道，形成不了解決問題的合力，導致信托業(yè)發(fā)展中早已存在的一些深層次問題被長期擱置，久拖不決。其實，信托從業(yè)者和信托監(jiān)管者都是信托市場的組織者，各自雖扮演不同的角色，承擔不同的職責，但是，共同的目標是一致的，就是建立和維持一個公平、有序和有效的信托市場。因此，應及時轉變監(jiān)管理念, 制定與信托業(yè)發(fā)展相適應的監(jiān)督管理原則，改變監(jiān)管手段，引導公司開展規(guī)范的信托業(yè)務，并幫助信托機構建立有效的內控機制，最終形成激勵共容的良性循環(huán) 。
（二）監(jiān)管重心需要轉變
對信托業(yè)的監(jiān)管內容，其重心應當實現(xiàn)以下三個并重：
一是機構審批與業(yè)務監(jiān)管并重。以往對信托業(yè)的監(jiān)管相對缺少對業(yè)務方面的充分指導與監(jiān)督，使得信托業(yè)在業(yè)務發(fā)展方面存在的一些矛盾，比如業(yè)務規(guī)范與創(chuàng)新問題等，久拖不決。應該說，業(yè)務模式問題始終是制約我國信托業(yè)發(fā)展的一個頸瓶。真正的信托業(yè)務對于我國的信托公司來說，還是一項全新的業(yè)務，其規(guī)范和發(fā)展不僅需要信托機構的努力，更需要監(jiān)管部門的引導，對信托機構的職能及其在金融體系中的地位加以確定，及時分析了解企業(yè)在運行中的風險隱患，建立對經營者有效的運行機制，引導公司開拓規(guī)范的信托業(yè)務，采取堵疏結合的形式解決其運行中的問題，這樣才能將監(jiān)管重心轉移到業(yè)務指導上來。
二是合規(guī)性監(jiān)管與風險性監(jiān)管并重。風險監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心，監(jiān)管機構必須在合法合規(guī)的前提下指導企業(yè)將有些規(guī)定制度化。沒有制度化，就沒有企業(yè)運行的穩(wěn)定性。同時，在注重經營效益性、流動性、安全性的前提下，指導企業(yè)制定規(guī)范的操作規(guī)程和經營管理的各項規(guī)章制度，完善內部控制制度，建立信托機構內部組織體制的控制、資金交易風險控制、財會系統(tǒng)的控制、衍生工具交易的控制、管理信息系統(tǒng)的控制等各個環(huán)節(jié)的內控機制，同時要建立建全風險監(jiān)管的指標體系。
三是機構監(jiān)管與制度設計并重。我國信托業(yè)近來出現(xiàn)的一些問題原因是多方面的，既有市場和信托機構自身的弊病，也有政策和制度的缺陷。制度建設應是監(jiān)管的重要任務，從法人宣傳、市場規(guī)范、各種經營交易規(guī)則，到內部控制、風險管理機制等各方面的制度設計工作都要組織專家逐一進行。以制度管理代替行政約束，信托機構才能真正守法運行。
（三）監(jiān)管手段需要改變
首先，現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結合。以往的監(jiān)管多重現(xiàn)場檢查，忽略了持續(xù)性的非現(xiàn)場檢查。今后，應當更重視非現(xiàn)場檢查。其次，逐漸從行政管制過渡為依法實施監(jiān)管。在市場經濟體系中，應盡量少行政管制，多依賴法律手段。一切游戲規(guī)則都是在嚴格的法律規(guī)范框框內制定和修改的，監(jiān)管部門只要檢查是否違反了游戲規(guī)則即可。第三是從集中檢查轉變?yōu)槔袡z查為主。除必要外，今后我國的信托監(jiān)管方式應盡量避免集中的、運動式的檢查，主管部門應加強日常監(jiān)控力度，根據(jù)信托業(yè)務建立相應的監(jiān)控機制，受托人的一切信托活動都是在主管部門的視野范圍之內，受到嚴格的監(jiān)督檢查。主管部門監(jiān)控的內容應側重于風險分析和控制方面，指導信托機構調控信托的資產運用方向和信托機構對信托財產運用的安全保障，強化對風險的預測和控制。主管機構應定期檢查信托機構各項管理制度的執(zhí)行情況、幫助其完善必備的內控制度。通過檢查，及時了解和掌握信托機構的經營狀況、及時制定政策，采取有效措施，保障信托機構的規(guī)范發(fā)展。
三、信托監(jiān)管體系構建設想
一個有效、合理的監(jiān)管體系具有如下特征：市場發(fā)揮調節(jié)機制，優(yōu)化資源配置；制度健全；監(jiān)管主動、及時；公平競爭，優(yōu)勝劣汰，可以進入與退出市場，保持動態(tài)平衡；政府監(jiān)管與司法裁決、社會監(jiān)督等共同發(fā)揮作用；市場信息透明；投資者利益得到確實保護。
我國信托監(jiān)管體系的構建應著重從下述三個方面入手，即法律體系、監(jiān)管主體的行為方式和監(jiān)管主體組織結構。
（一）法律體系。我國信托法律體系應該涉及市場準入與退出、信托公司經營、信托業(yè)務三類。
首先對于市場準入與退出方面，需要解決信托行業(yè)、信托機構、營業(yè)信托、集合信托的概念定義，然后推動《信托業(yè)法》等法律的立法進程。同時為約束自身的監(jiān)管行為，應制訂一個針對信托業(yè)的綱領性監(jiān)管規(guī)定。
其次，對于信托公司經營方面，需要制訂信托公司法人治理準則、高管任職資格審定、內控制度等規(guī)章。
再次，對于信托業(yè)務方面，主要針對集合信托業(yè)務，制訂品種發(fā)行、銷售、異地經營、關聯(lián)交易、信息披露、銀行信托專戶的設立與使用、信托業(yè)務文件格式標準等規(guī)章，配合有關主管部門制定信托財產登記制度及信托會計核算方法等。監(jiān)管部門可根據(jù)輕重緩急，分階段推動立法工作，對于市場準入退出、信息披露等條令予以優(yōu)先考慮。
（二）監(jiān)管行為方式。它是依據(jù)法律法規(guī)，針對信托機構的經營活動所采取的態(tài)度、偏好與具體處理措施等。信托業(yè)監(jiān)管行為方式所應依循的主要指導思想應包括：
1、明確對信托業(yè)在我國金融市場中重要地位與作用的認識；
2、對依法監(jiān)管的認知，正確處理規(guī)范與發(fā)展的辯證關系；
3、及時判斷風險，保持監(jiān)管政策的連貫性與執(zhí)行監(jiān)管的主動性和有效性；
4、兼顧事前與事中監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標準。
正確的監(jiān)管指導思想，對于有效構建信托監(jiān)管體系具有重要意義。
（三）監(jiān)管主體組織結構。主要包括機構設置與職責分工、人員編制等。歷史經驗表明，我國信托監(jiān)管組織體系設置的欠缺，是導致信托監(jiān)管效率低下的直接原因和關鍵因素。
長期以來，我國信托監(jiān)管機構設置的層次過低，直接導致信托監(jiān)管機構難以樹立起監(jiān)管權威，監(jiān)管力量分散，監(jiān)管功能弱化。在信托業(yè)鼎盛時期，信托業(yè)是除銀行之外資產規(guī)模最大，從業(yè)人員最多的非銀金融機構，而當時相應的監(jiān)管組織規(guī)模和層次與信托業(yè)的歷史地位卻極不相稱和匹配，這無疑是我國信托業(yè)發(fā)展歷程中風險迭出的重要導因之一，同時也與證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管機構分設后所呈現(xiàn)出的機構設置層次和規(guī)模形成極大的反差。2003年中國銀監(jiān)會正式成立后，信托業(yè)的直接監(jiān)管機構仍僅由非銀行金融機構監(jiān)管部所屬監(jiān)管處負責。一年多的實踐表明，因為信托業(yè)與金融租賃、企業(yè)集團財務公司、汽車金融公司等業(yè)務經營與監(jiān)管差異較大，監(jiān)管主體現(xiàn)有的內部機構設置已難以適應目前信托業(yè)快速發(fā)展的監(jiān)管要求。由此導致信托監(jiān)管部門對信托行業(yè)宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和管理的功能受到很大的局限，同時，由于機構設置的層次較低，監(jiān)管規(guī)模和人員力量過小，可有效支配的資源有限，進而監(jiān)管權威受到挑戰(zhàn)，導致經常出現(xiàn)雖然發(fā)現(xiàn)了問題，卻難以或無力及時解決問題的尷尬局面。因此，應在適當時機單獨設立信托監(jiān)管部門，大幅提升信托監(jiān)管機構設置的層次，增加監(jiān)管人員的規(guī)模，加強對監(jiān)管人員的專業(yè)培訓。同時對于監(jiān)管中新事務的處理，可事先邀請信托公司、協(xié)會、社會獨立研究機構等參與論證和研究。
（課題組成員：王連洲 陳雨露 周小明 邢成 曹華 鐘向春 程衛(wèi)東 李招軍 邱翼 鄧舉功
孟輝）
一、有序金融市場與信托監(jiān)管
自2002年7月“一法兩規(guī)”正式頒布實施至今，重生后的中國信托業(yè)已經走過兩年歷程，其間不斷涌現(xiàn)的新情況，對傳統(tǒng)的監(jiān)管模式提出了嚴峻的考驗。信托屬于金融市場的一個組成部分，因此需要從構造一個有序的金融市場的角度，全面、系統(tǒng)、長遠考慮如何建立信托業(yè)監(jiān)管體系。一個有序的金融市場，主要包括法規(guī)制度建設、監(jiān)督管理、司法裁決、行業(yè)自律與從業(yè)機構內控等五大要素。
所謂監(jiān)管，就是在堅持市場運作的前提下，以矯正、改善市場機制為目的，政府對市場經濟行為的干預。具體到金融監(jiān)管，要減少金融市場失靈，構建金融市場秩序，保護投資者利益，促進公平競爭，實現(xiàn)金融資源優(yōu)化配置。信托監(jiān)管亦同此理。按照監(jiān)管主體劃分，可以分為政府部門監(jiān)管、投資者與社會公眾（包括媒體、獨立中介機構等）監(jiān)督三種。由于中國歷史上形成的民眾對政府的依賴性傳統(tǒng)，政府監(jiān)管具有權威性、系統(tǒng)性、法制性特征，因此政府監(jiān)管也成為信托市場不二選擇。
歷史上對信托業(yè)的監(jiān)管，主要集中在淺層次的審批和問題的應急處理等管理性功能上，忽略了在行業(yè)規(guī)劃、制度建設、配套政策、風險管理、市場協(xié)調等方面的服務性功能，而這些恰恰是對信托業(yè)規(guī)范發(fā)展真正具有決定性價值的東西。經驗表明，以前我國信托業(yè)長期定位不清、功能不明、發(fā)展方向不明確、制度設計不合理、管理混亂等問題與監(jiān)管不到位都有不同程度的關系。因此，建立一套適應中國國情、符合信托業(yè)特色的監(jiān)管體系，是一項創(chuàng)造性的活動，必將對建立我國金融市場秩序，促進信托業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展產生意義深遠。
二、監(jiān)管理念與模式的再塑
要想建立全新的監(jiān)管體系，首先應實行科學有效的監(jiān)管方式和手段。在分類管理的新形勢下，以往的監(jiān)管理念、監(jiān)管內容、監(jiān)管手段和監(jiān)管體制已經不能滿足信托業(yè)監(jiān)管的需要，應當加以進一步完善。
（一）監(jiān)管理念需要轉換
長期以來，“貓鼠”理論始終困惑著我國的金融監(jiān)管理念。結果是把金融監(jiān)管變成了金融管制，使得監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間缺乏平等對話的機制，缺乏信息溝通的渠道，形成不了解決問題的合力，導致信托業(yè)發(fā)展中早已存在的一些深層次問題被長期擱置，久拖不決。其實，信托從業(yè)者和信托監(jiān)管者都是信托市場的組織者，各自雖扮演不同的角色，承擔不同的職責，但是，共同的目標是一致的，就是建立和維持一個公平、有序和有效的信托市場。因此，應及時轉變監(jiān)管理念, 制定與信托業(yè)發(fā)展相適應的監(jiān)督管理原則，改變監(jiān)管手段，引導公司開展規(guī)范的信托業(yè)務，并幫助信托機構建立有效的內控機制，最終形成激勵共容的良性循環(huán) 。
（二）監(jiān)管重心需要轉變
對信托業(yè)的監(jiān)管內容，其重心應當實現(xiàn)以下三個并重：
一是機構審批與業(yè)務監(jiān)管并重。以往對信托業(yè)的監(jiān)管相對缺少對業(yè)務方面的充分指導與監(jiān)督，使得信托業(yè)在業(yè)務發(fā)展方面存在的一些矛盾，比如業(yè)務規(guī)范與創(chuàng)新問題等，久拖不決。應該說，業(yè)務模式問題始終是制約我國信托業(yè)發(fā)展的一個頸瓶。真正的信托業(yè)務對于我國的信托公司來說，還是一項全新的業(yè)務，其規(guī)范和發(fā)展不僅需要信托機構的努力，更需要監(jiān)管部門的引導，對信托機構的職能及其在金融體系中的地位加以確定，及時分析了解企業(yè)在運行中的風險隱患，建立對經營者有效的運行機制，引導公司開拓規(guī)范的信托業(yè)務，采取堵疏結合的形式解決其運行中的問題，這樣才能將監(jiān)管重心轉移到業(yè)務指導上來。
二是合規(guī)性監(jiān)管與風險性監(jiān)管并重。風險監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心，監(jiān)管機構必須在合法合規(guī)的前提下指導企業(yè)將有些規(guī)定制度化。沒有制度化，就沒有企業(yè)運行的穩(wěn)定性。同時，在注重經營效益性、流動性、安全性的前提下，指導企業(yè)制定規(guī)范的操作規(guī)程和經營管理的各項規(guī)章制度，完善內部控制制度，建立信托機構內部組織體制的控制、資金交易風險控制、財會系統(tǒng)的控制、衍生工具交易的控制、管理信息系統(tǒng)的控制等各個環(huán)節(jié)的內控機制，同時要建立建全風險監(jiān)管的指標體系。
三是機構監(jiān)管與制度設計并重。我國信托業(yè)近來出現(xiàn)的一些問題原因是多方面的，既有市場和信托機構自身的弊病，也有政策和制度的缺陷。制度建設應是監(jiān)管的重要任務，從法人宣傳、市場規(guī)范、各種經營交易規(guī)則，到內部控制、風險管理機制等各方面的制度設計工作都要組織專家逐一進行。以制度管理代替行政約束，信托機構才能真正守法運行。
（三）監(jiān)管手段需要改變
首先，現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結合。以往的監(jiān)管多重現(xiàn)場檢查，忽略了持續(xù)性的非現(xiàn)場檢查。今后，應當更重視非現(xiàn)場檢查。其次，逐漸從行政管制過渡為依法實施監(jiān)管。在市場經濟體系中，應盡量少行政管制，多依賴法律手段。一切游戲規(guī)則都是在嚴格的法律規(guī)范框框內制定和修改的，監(jiān)管部門只要檢查是否違反了游戲規(guī)則即可。第三是從集中檢查轉變?yōu)槔袡z查為主。除必要外，今后我國的信托監(jiān)管方式應盡量避免集中的、運動式的檢查，主管部門應加強日常監(jiān)控力度，根據(jù)信托業(yè)務建立相應的監(jiān)控機制，受托人的一切信托活動都是在主管部門的視野范圍之內，受到嚴格的監(jiān)督檢查。主管部門監(jiān)控的內容應側重于風險分析和控制方面，指導信托機構調控信托的資產運用方向和信托機構對信托財產運用的安全保障，強化對風險的預測和控制。主管機構應定期檢查信托機構各項管理制度的執(zhí)行情況、幫助其完善必備的內控制度。通過檢查，及時了解和掌握信托機構的經營狀況、及時制定政策，采取有效措施，保障信托機構的規(guī)范發(fā)展。
三、信托監(jiān)管體系構建設想
一個有效、合理的監(jiān)管體系具有如下特征：市場發(fā)揮調節(jié)機制，優(yōu)化資源配置；制度健全；監(jiān)管主動、及時；公平競爭，優(yōu)勝劣汰，可以進入與退出市場，保持動態(tài)平衡；政府監(jiān)管與司法裁決、社會監(jiān)督等共同發(fā)揮作用；市場信息透明；投資者利益得到確實保護。
我國信托監(jiān)管體系的構建應著重從下述三個方面入手，即法律體系、監(jiān)管主體的行為方式和監(jiān)管主體組織結構。
（一）法律體系。我國信托法律體系應該涉及市場準入與退出、信托公司經營、信托業(yè)務三類。
首先對于市場準入與退出方面，需要解決信托行業(yè)、信托機構、營業(yè)信托、集合信托的概念定義，然后推動《信托業(yè)法》等法律的立法進程。同時為約束自身的監(jiān)管行為，應制訂一個針對信托業(yè)的綱領性監(jiān)管規(guī)定。
其次，對于信托公司經營方面，需要制訂信托公司法人治理準則、高管任職資格審定、內控制度等規(guī)章。
再次，對于信托業(yè)務方面，主要針對集合信托業(yè)務，制訂品種發(fā)行、銷售、異地經營、關聯(lián)交易、信息披露、銀行信托專戶的設立與使用、信托業(yè)務文件格式標準等規(guī)章，配合有關主管部門制定信托財產登記制度及信托會計核算方法等。監(jiān)管部門可根據(jù)輕重緩急，分階段推動立法工作，對于市場準入退出、信息披露等條令予以優(yōu)先考慮。
（二）監(jiān)管行為方式。它是依據(jù)法律法規(guī)，針對信托機構的經營活動所采取的態(tài)度、偏好與具體處理措施等。信托業(yè)監(jiān)管行為方式所應依循的主要指導思想應包括：
1、明確對信托業(yè)在我國金融市場中重要地位與作用的認識；
2、對依法監(jiān)管的認知，正確處理規(guī)范與發(fā)展的辯證關系；
3、及時判斷風險，保持監(jiān)管政策的連貫性與執(zhí)行監(jiān)管的主動性和有效性；
4、兼顧事前與事中監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標準。
正確的監(jiān)管指導思想，對于有效構建信托監(jiān)管體系具有重要意義。
（三）監(jiān)管主體組織結構。主要包括機構設置與職責分工、人員編制等。歷史經驗表明，我國信托監(jiān)管組織體系設置的欠缺，是導致信托監(jiān)管效率低下的直接原因和關鍵因素。
長期以來，我國信托監(jiān)管機構設置的層次過低，直接導致信托監(jiān)管機構難以樹立起監(jiān)管權威，監(jiān)管力量分散，監(jiān)管功能弱化。在信托業(yè)鼎盛時期，信托業(yè)是除銀行之外資產規(guī)模最大，從業(yè)人員最多的非銀金融機構，而當時相應的監(jiān)管組織規(guī)模和層次與信托業(yè)的歷史地位卻極不相稱和匹配，這無疑是我國信托業(yè)發(fā)展歷程中風險迭出的重要導因之一，同時也與證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管機構分設后所呈現(xiàn)出的機構設置層次和規(guī)模形成極大的反差。2003年中國銀監(jiān)會正式成立后，信托業(yè)的直接監(jiān)管機構仍僅由非銀行金融機構監(jiān)管部所屬監(jiān)管處負責。一年多的實踐表明，因為信托業(yè)與金融租賃、企業(yè)集團財務公司、汽車金融公司等業(yè)務經營與監(jiān)管差異較大，監(jiān)管主體現(xiàn)有的內部機構設置已難以適應目前信托業(yè)快速發(fā)展的監(jiān)管要求。由此導致信托監(jiān)管部門對信托行業(yè)宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和管理的功能受到很大的局限，同時，由于機構設置的層次較低，監(jiān)管規(guī)模和人員力量過小，可有效支配的資源有限，進而監(jiān)管權威受到挑戰(zhàn)，導致經常出現(xiàn)雖然發(fā)現(xiàn)了問題，卻難以或無力及時解決問題的尷尬局面。因此，應在適當時機單獨設立信托監(jiān)管部門，大幅提升信托監(jiān)管機構設置的層次，增加監(jiān)管人員的規(guī)模，加強對監(jiān)管人員的專業(yè)培訓。同時對于監(jiān)管中新事務的處理，可事先邀請信托公司、協(xié)會、社會獨立研究機構等參與論證和研究。
（課題組成員：王連洲 陳雨露 周小明 邢成 曹華 鐘向春 程衛(wèi)東 李招軍 邱翼 鄧舉功
孟輝）
(xintuo摘自中國證券報)